省級政府發(fā)地方債擬適度放開

　　預算法實施進入第20個年頭，修法之路歷經(jīng)坎坷，跨越三屆人大。昨天，十二屆全國人大常委會首次審議預算法修正案草案，這也是預算法修法進入立法程序后進行的第三次審議。

　　三審稿提出我國要確立四本預算的全口徑預算體系，報人大審批的預算要按功能和經(jīng)濟分類分別編制，預算執(zhí)行情況報告和政府采購則都要公開。此外三審稿擬適度放開省級政府發(fā)行地方債。

　　針對預算法三審的相關(guān)問題，記者采訪了國務(wù)院參事、中央財經(jīng)大學稅務(wù)學院副院長劉桓，中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君，中國人民大學法學院經(jīng)濟法教研室主任、中國財稅法學研究會副會長朱大旗，首都經(jīng)貿(mào)大學法學院副院長、中國財稅法學研究會秘書長周序中。

　　□整體解讀

　　提高財政績效讓單位更守法

　　周序中認為，這次的三審稿從編制到監(jiān)督檢查，以及公開透明和地方債舉借等方面都有了比較大的進步，這將有助于我國財政預算體系將收支兩頭都更好地管控起來。

　　他介紹，過去一些部門單位都認為預算只是一種可有可無的財務(wù)計劃體系，并沒有從心底將其作為一個“亞憲法”來加以尊重。預算單位隨意改變預算計劃，亂要錢而且輕易就能要到錢。預算編制也不科學，超支、結(jié)余等現(xiàn)象也較為普遍。

　　對此周序中認為，更嚴格的編審和監(jiān)管制度，將迫使預算單位更尊重預算法，更好地指導政府部門依照預算法規(guī)定，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)提高財政資金的使用績效。

　　□立法目的

　　強化人大監(jiān)督保障財政資金籌集分配使用

　　三審稿這次增加了“規(guī)范政府的收支行為”、“建立健全全面規(guī)范公開透明的預算制度”這兩項。

　　對此，朱大旗提出，修改預算法應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)代政府預算公正性、民主法、法制性的特點，以保障人民大眾社會公共需要和公共福利最大化、最優(yōu)化的實現(xiàn)為出發(fā)點。

　　而預算本質(zhì)是管理政府的工具，是要對政府的收支行為進行規(guī)范、控制和監(jiān)督。目前我國預算法保障人民大眾公共需要最大化實現(xiàn)的精神明顯不足。

　　他認為預算法的立法宗旨必須推動預算目的由政府管理的工具向管理政府的工具改變，進而保障人民最大化的公共財政福利。所以這次立法宗旨提出規(guī)范和約束政府的預算收支行為，有助于強化各級人大在預算活動中的監(jiān)督和控制作用，明確預算主體的權(quán)利和責任，保障公共財政資金的籌集、分配和使用，進而符合社會公眾的需要。

　　□修改內(nèi)容

　　1

　　地方債

　　擬適度放開省級政府發(fā)債

　　現(xiàn)行預算法規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這次三審稿對地方政府的舉債適度放寬，但加以嚴格規(guī)定。

　　三審稿建議明確主體，只能是經(jīng)國務(wù)院批準的省一級政府才能發(fā)行地方政府債券。同時三審稿對舉債方式、用途、償債資金等也都作出規(guī)定，即方式限于只能是發(fā)地方政府投資債券，舉債的用途只能是公共預算當中必需的部分建設(shè)投資，而且不能用于經(jīng)常性支出，還應(yīng)當有穩(wěn)定的償債資金來源。

　　暗轉(zhuǎn)明將使地方債更可控

　　劉桓介紹，由于地方經(jīng)濟不是一個完整的經(jīng)濟體系，同時一旦地方政府無力償債，那么中央政府就要負責兜底即償債，所以過去我國基本不允許地方政府自行舉債。不過由于一段時期以來國內(nèi)事權(quán)下沉較多，而地方政府又存在財力有限的問題，使得一些地方政府或違規(guī)舉債，或通過土地財政來解決資金不足的壓力。這也導致了一些地方政府的“隱性地方債”不斷增加。

　　這次三審稿提出省一級政府可舉債，劉桓認為，這種將隱性地方債變?yōu)楣_地方債的做法是可取的，因為通過嚴格規(guī)定和管理，將使地方債更可控，規(guī)模更合理。

　　劉桓還建議，為了管好地方債，確保比例合理，應(yīng)首先與當?shù)刎斦罩綊煦^，確保地方政府有償還能力；其次對舉債的城市建設(shè)項目要進行評估，根據(jù)項目必要性和可行性報告，確定其舉債是否合理；最后對于投資回收期和償債計劃，也應(yīng)提前明確。

　　此外劉桓還提出，國家應(yīng)在地方政府舉債方面盡快加以研究并出臺相關(guān)配套管理辦法，對管理和追責問題加以強化，明確追責時的責任人和處理辦法。同時國家應(yīng)對地方政府舉債實行透明化，要求地方政府有義務(wù)向社會公開舉債有關(guān)內(nèi)容，使普通民眾和業(yè)內(nèi)專家都能參與并對其加以合理監(jiān)督，使舉債資金在使用中發(fā)揮更大效益。

　　非省級大城市舉債可商榷

　　王雍君則表示，三審稿這次提出在一定程度上允許地方政府舉債是一種進步，也是客觀需要。不過他也認為，只允許“國務(wù)院批準的省一級政府”舉債這種一刀切的提法似乎還有不妥之處，值得商榷。

　　對此王雍君解釋，地方政府是否能夠舉債，應(yīng)該以一些更科學的門檻性指標來界定，而非簡單的行政級別。他介紹，這些指標應(yīng)該包括地方政府的資產(chǎn)負債情況，信用體系評級狀況，資金流情況，舉債項目必要性分析，舉債項目自我償還能力評估。王雍君分析，綜合這些條件，其實除了四大省級直轄市，其他像深圳、蘇州等一些大城市的地方政府，其實也是具備舉債和償債能力的。允許這些經(jīng)濟條件好的大城市舉債，其實對其今后的發(fā)展是有促進作用的。

　　另外王雍君還提出，對于舉債方法今后預算法修正案草案的審議內(nèi)容還可以再多樣化一些。他認為除了現(xiàn)有發(fā)行債券這種較為單一的模式之外，以后還可適當允許地方政府向國外借債，或者向政策性銀行直接借債等方法。

　　2

　　預算公開

　　財政資金采購內(nèi)容也要公開

　　三審稿補充完善了公開的內(nèi)容。二審稿規(guī)定，經(jīng)全國人大批準的預算、預算調(diào)整，還有決算報告要公開，三審稿增加了預算執(zhí)行情況報告以及報表要公開。同時還增加了部門預算公開要把機關(guān)運行經(jīng)費的安排和情況作出說明。再有就是增加了政府用財政資金采購貨物、服務(wù)和工程的要公開。另外還規(guī)定了經(jīng)人大批準、批復的部門預算要在20日內(nèi)公開。

　　預算公開“要說老百姓能聽懂的話”

　　近日中央部門預算公開，再次暴露出公開格式、對比數(shù)據(jù)等方面的不統(tǒng)一；還有個別部門部分應(yīng)公布內(nèi)容未公布；另外公開時解釋太簡單、太官方等也是常見問題。劉桓對此提出，無論預算公開內(nèi)容如何修訂完善，都需要有關(guān)部門加以落實?，F(xiàn)在預算公開時要強調(diào)的一點，就是公開部門“要說老百姓能聽懂的話”。在此基礎(chǔ)上，各部門要統(tǒng)一格式和口徑范圍。此外近期媒體還曾曝出有央企去年數(shù)億元的招待費銳降，但其他支出卻暴增數(shù)億元的問題。

　　劉桓認為，不排除個別政府部門也存在“乾坤大挪移”的可能性。因此預算公開一方面要深化公布的層級，盡快從已公開的類款項三級，深入到第四級“目”。這樣預算公開時公眾自然能更容易看懂資金流的具體去向。同時，預算公開也應(yīng)從部門預算公開進化至單位預算公開。只有公開得越細，透明度越高，可信度才越高，公眾才能更好地發(fā)揮監(jiān)督職能。

　　這次預算法三審還提出“要把政府采購的情況向社會公開”。劉桓認為這也很有必要，因為此前媒體曾曝出一些部門購買iPad當U盤，而關(guān)于政府采購價格高于市場價的詬病，也屢屢見諸媒體。劉桓分析，把政府采購的情況向社會公開，可以促使有關(guān)部門優(yōu)化采購流程，讓采購價格與市場價更接近，起到更好節(jié)約財政資金的作用。

　　3

　　全口徑預算

　　確立全口徑預算體系

　　三審稿這次要求政府的收入和支出都要列入預算。全國人大法律委員會還建議把“社會保障預算”改為“社會保險基金預算”，增加明確了四本預算的定義，并補充完善了公共預算、政府性基金預算、經(jīng)營預算的編制原則。這樣，我國就確立了四本預算的全口徑預算體系。

　　全口徑利于預算編制從嚴管理

　　朱大旗介紹，此前預算法二審稿雖然規(guī)定了全口徑預算體系，但整體看來，二審稿主要針對的是最狹義的公共預算編制來講的，而對于我國目前已經(jīng)達到了六七萬億元之多的政府性基金預算、國有資本金預算、社會保障預算，二審稿不僅規(guī)定它的收支范圍按照國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行，有關(guān)編制執(zhí)行也存在不足之處，這實際上又使這三類預算仍游離于人大監(jiān)督之外。

　　劉桓則補充，目前僅政府性基金預算中的土地出讓金年規(guī)模就有三四萬億元，能占到我國預算總額的兩成以上。因此這次三審提出的全口徑預算，要求將政府的收入和支出都要列入預算。同時還對四本預算進一步做出了明確規(guī)定，都是很有必要的。劉桓認為實行全口徑預算將使我國對所有預算從編制一開始就進行較為嚴格的管理。同時，這也能使預算執(zhí)行中臨時增收、超支等問題的處理，更好地加以控制。

　　4

　　編制審查

　　預算要按功能和經(jīng)濟分類

　　三審稿要求報人大審批的預算草案應(yīng)當細化。草案二審稿要求報人大審查批準的預算至少要編到款，重點支出要編到項。這次提出報人大審查批準的預算要按功能分類和經(jīng)濟分類分別編制。按功能分類的一般公共預算當中要編第三層項。按照經(jīng)濟分類的基本支出要編到第二層款。

　　這次還增加縣級預算調(diào)整和決算要進行初步審查；增加有關(guān)專門委員會和工作機構(gòu)的初步審查意見；增加對預算批準前政府支出的監(jiān)督；增加了人大常委會審查決算的時候重點審查的內(nèi)容。

　　編審應(yīng)再增設(shè)機構(gòu)和人力朱大旗稱，預算編制的完整、準確、真實、統(tǒng)一，是實施有效的預算審查監(jiān)督的重要前提和基礎(chǔ)，與預算審查監(jiān)督是相輔相成的。沒有全面預算管理，現(xiàn)代國家、政府公共預算的財政論證功能、總額控制功能、優(yōu)化配置功能等都無法實現(xiàn)，所以不少國家在預算法甚至在憲法當中都明確規(guī)定了預算管理原則，而且還以法律的形式對預算編制的主體和依據(jù)、原則、程序、規(guī)則等等做出明確細致的規(guī)定。

　　因此我國推動修訂預算法，細化預算編制的具體程序和規(guī)則很有意義。他建議，國家還應(yīng)延長預算編制的周期，大力充實現(xiàn)有預算編制部門力量，最好設(shè)一個專門的預算編制辦公室。

　　此外目前我國各級人大財經(jīng)專門委員會和常委會有關(guān)預算機構(gòu)當中的人員職數(shù)很少，預決算審查能力嚴重不足，建議在各級人大新設(shè)預算專門委員會，專審預決算的審查、評價等方面的工作，同時充實各級人大常委會預算工作機構(gòu)的專業(yè)人員，增強預決算審查分析的能力。朱大旗解釋，1994年我國財政體制改革時全國財稅收入只有5700億元左右，可2013年全國公共財政收入已經(jīng)逼近13萬億元，國家的財政收支盤子如此龐大，增設(shè)相關(guān)機構(gòu)對于這么大的資源是很有必要的。

　　綜合新華社京華時報記者趙鵬商西

　　□其他審議

　　多項措施按時保質(zhì)實現(xiàn)節(jié)能減排目標

　　昨天，國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史向全國人大常委會作國務(wù)院關(guān)于節(jié)能減排工作情況的報告。他說，“十二五”節(jié)能減排目標是全國人大通過的、具有法律約束力的指標。按時保質(zhì)實現(xiàn)節(jié)能減排目標，是政府對人民群眾的莊嚴承諾，也是破解資源環(huán)境約束、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

　　徐紹史指出，按2014至2015年GDP年均增長7.5%測算，要實現(xiàn)“十二五”節(jié)能目標，后兩年需節(jié)能3.2億噸標準煤。我國將把節(jié)能減排作為向環(huán)境污染和低效浪費宣戰(zhàn)的有力武器，堅持用“鐵規(guī)”和“鐵腕”推進節(jié)能減排，采取多項措施確保實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排約束性指標。

　　第一，強化目標責任制和問責制。出臺2014年至2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案，督促各地區(qū)制定具體實施辦法，抓好工作落實。

　　第二，控制能源消費增量。據(jù)測算，在經(jīng)濟保持平穩(wěn)增長的情況下，要實現(xiàn)節(jié)能減排約束性目標，2015年能源消費總量要控制在40億噸標準煤以內(nèi)。2013年全國能源消費總量為37.5億噸標準煤，按此計算，2014年至2015年能源消費增量應(yīng)控制在2.5億噸標準煤以內(nèi)。

　　第四，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　力度。實現(xiàn)節(jié)能減排約束性目標，結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻率須達到一半左右。下一步，將結(jié)合化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾和培育新的增長點，科學構(gòu)建增量，優(yōu)化升級存量。

　　第四，大力推進污染治理。深入實施“大氣十條”，制定配套政策措施，開展實施情況年度考核。落實能源領(lǐng)域大氣污染防治工作方案，加快推進集中供熱、煤改氣、煤改電工程建設(shè)。

　　根據(jù)報告，我國還將采取重點推進關(guān)鍵領(lǐng)域節(jié)能減排、完善激勵約束機制、動員全民參與等措施，確保實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標任務(wù)。

　　我國擬制定專門法律加強航道建設(shè)和保護航道是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。為加強航道的規(guī)劃、建設(shè)和管理，將有限的航道資源保護好、利用好，全國人大常委會21日首次審議了航道法草案。

　　航道規(guī)劃是航道保護、利用的具體依據(jù)。草案首先規(guī)定航道規(guī)劃分為全國航道規(guī)劃、流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市航道規(guī)劃，并按照利用的需要，明確了航道規(guī)劃應(yīng)當包括的具體內(nèi)容。

　　針對保障航道建設(shè)質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題，草案設(shè)專章對航道建設(shè)作了規(guī)定，明確了航道建設(shè)各參與方的質(zhì)量安全責任和交通運輸主管部門的安全監(jiān)管責任。

　　草案還從強化政府和航道管理部門責任著手充實了航道養(yǎng)護的相關(guān)規(guī)定，要求國務(wù)院交通運輸主管部門應(yīng)當制定航道養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范；負責航道管理的部門應(yīng)當按照航道養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范進行航道養(yǎng)護，保證航道處于良好技術(shù)狀態(tài)；并對航道的巡查、維修、搶修等主要養(yǎng)護制度以及疏浚、清障等養(yǎng)護作業(yè)的相關(guān)要求作了明確規(guī)定。

　　針對攔、跨、臨航道建筑物選址和建設(shè)對航道通航條件的要求保障不夠，導致航道通航條件惡化的問題，草案明確和強化了航道保護的相關(guān)制度，特別是對在航道內(nèi)和航道保護范圍內(nèi)破壞航道通航條件的一些行為作了明確的禁止性規(guī)定。